פסק-דין בתיק רע"פ 9585/09

השופט ע' פוגלמן:

חברת בר עידן יצור ופיתוח בע"מ (להלן: החברה) עוסקת מזה שנים בסילוק בוצה - תוצר לוואי של תהליך טיפול בשפכים במתקני טיהור - וטיפול בה לשם התאמתה לשימוש חקלאי. בין היתר, היא מפעילה אתר לעיבוד בוצה על מקרקעין חקלאיים של קיבוץ נתיב הל"ה שבמועצה האזורית שפיר (להלן, בהתאמה: האתר והמקרקעין).

בחודש יוני 2005 ניתן לקיבוץ הל"ה, שעימו התקשרה החברה, היתר ל"בניה חדשה, משטחים לקומפוסט לשימוש חקלאי באדמות שפיר". על סמך ההיתר, ביצעה החברה פעולות בנייה והחלה בהפעלת האתר, שלטענתה נועד הן לטיפול בבוצה, הן לטיפול בזבל פרות ובגזם. בין החברה לבין הרשויות נתגלעה בהמשך מחלוקת בדבר אופי הפעילות עליה חל ההיתר, שכן המשיבים טענו כי בעת מתן ההיתר סברו כי מדובר במפעל לטיפול בזבל פרות בלבד ולא בטיפול בבוצה. בשל מחלוקת זו, לא ניתן לחברה רישיון עסק ותעודת גמר. לפיכך, התנהלו במקביל מספר הליכים משפטיים בין הצדדים - במישור אכיפת דיני התכנון והבנייה (הליך פלילי) ובמישור רישוי העסקים (הליך מינהלי).

ההליך הפלילי - צו הפסקה שיפוטי

בחודש פברואר 2008 עתרה הוועדה המקומית לתכנון ובניה "שקמים" (להלן: הוועדה המקומית) לבית משפט השלום באשקלון, בבקשה למתן צו הפסקה שיפוטי לפי סעיף 239(א) לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה), שיורה לחברה להפסיק את השימוש במקרקעין כאתר לעיבוד בוצה (ת"פ (שלום אש') 456/08). בית משפט השלום באשקלון (כב' השופט א' אינפלד) קיבל את הבקשה, בקובעו כי פעילות החברה באתר איננה בגדר שימוש חקלאי, וכי היא משתמשת בקרקע חקלאית שלא על-פי ייעודה, ללא היתר מתאים מהוועדה לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים (להלן: הולקחש"פ), וללא היתר לשימוש חורג. בית משפט השלום הוסיף כי התנאים שקבעו משרד החקלאות ומשרד הבריאות הם תנאים מצטברים וכי החברה לא עמדה בתנאי שקבע משרד החקלאות במסגרת המלצתו על מתן היתר הבנייה (לפיה האתר ישמש לטיפול בזבל פרות), ולפיכך פועלת היא לכאורה בניגוד להיתר הבנייה. בצד האמור דחה בית המשפט את טענת הוועדה המקומית כי החברה פועלת ללא תעודת גמר או טופס 4, שכן נמצא כי תנאי זה איננו כלול במסגרת היתר הבנייה וכי שימוש במבנה ללא תעודת גמר או אישור חיבור לתשתיות אינו בבחינת עבירה. בית המשפט דחה שורה של טענות סף של החברה, ובהן טענת מניעות, וטענות בדבר חוסר תום לב, שחיתות ושקילת שיקולים זרים מצד הוועדה המקומית והמועצה האזורית שפיר. בית משפט השלום ציין כי לא מצא שהאינטרס הציבורי בשמירה על איכות הסביבה מחייב לאפשר לחברה להמשיך ולעבור על החוק. נוכח האמור, הורה על הפסקת השימוש באתר, וקצב לחברה ארבעה חודשים נוספים לסיים את הטיפול בבוצה שכבר נתקבלה באתר (להלן: החלטת בית משפט השלום).

על החלטה זו ערערה החברה לבית המשפט המחוזי בבאר שבע (ע"פ (ב"ש) 5294/08). בית המשפט (כב' השופטת ד' אבניאלי) קיבל את הערעור וביטל את צו הפסקת השימוש שניתן (להלן: פסק הדין בערעור). נקבע כי החברה לא חרגה מתנאי ההיתר שניתן לה, שכן הערתו של נציג משרד החקלאות שלפיה האתר ישמש לטיפול בזבל פרות, איננה אלא המלצה, וממילא לא נשללה האפשרות לטפל גם בבוצה. בית המשפט קבע כי טיפול בבוצה, כמו טיפול בזבל פרות, הוא בבחינת "שימוש חקלאי", שכן התוצר המופק מהתהליך נדרש במישרין לייצור חקלאי, ולכן אין מניעה תכנונית לקיים את האתר על קרקע שייעודה חקלאי לפי הוראות תכנית מתאר מ.א. שפיר 224/02/06 (להלן: התכנית החלה).

בקשת רשות הערעור (רע"פ 9585/09) -טענות הצדדים

הוועדה המקומית - המיוצגת בהליך זה בידי פרקליטות המדינה - מבקשת רשות לערער על פסק הדין בערעור. לשיטתה, בית המשפט המחוזי נתן פרשנות מרחיבה יתר על המידה לתיבה "דרוש במישרין לייצור חקלאי" המגביל את השימוש בקרקע חקלאית (סעיף 15 לתכנית החלה). פסיקה זו מכרסמת בהלכה הפסוקה שלפיה יש לפרש מונח זה בצורה צרה ודווקנית כדי למנוע זליגה של שימושים שאינם חקלאיים לקרקע חקלאית. אם פסיקה זו תישאר על כנה, קיים חשש שמלאכת האיזון בין צרכי הפיתוח לבין האינטרס הציבורי שבשמירה על קרקע חקלאית, תופקע מידיהם של הגורמים התכנוניים המוסמכים. הצורך בקיומו של הליך תכנוני מתאים כתנאי לשימוש שעושה החברה במקרקעין, מקבל משנה תוקף בענייננו, שכן מדובר באתר קומפוסטציה שהפעלתו כרוכה ביצירת מטרדים רבים.

החברה מתנגדת לבקשה, וטוענת כי המחלוקת בין הצדדים אינה מצדיקה דיון ב"גלגול שלישי" נוכח אמות המידה המוכרות בפסיקה למתן רשות ערעור. לגופם של דברים, סומכת החברה את ידיה על פסק הדין בערעור. נטען שהוועדה המקומית מנועה מלטעון נגד תוקפו של היתר הבנייה שהוציאה לחברה. ממילא, כפי שקבע בית המשפט המחוזי, מאפשרים תנאי היתר זה לחברה לבצע טיפול בבוצה במקרקעין. החברה סומכת את ידיה על הפרשנות שנתן בית המשפט המחוזי למונח "שימוש חקלאי", ומדגישה כי הטיפול בבוצה הוא בגדר "שימוש חקלאי" (כמו טיפול בזבל פרות), שכן מדובר בתוצר טבעי הניתן לשימוש רק בקרקע חקלאית לשם טיוב ודישון. החברה חזרה בטענותיה על טענות הסף שנדחו בפסק דינו של בית משפט השלום, בדבר חוסר תום לב ושיקולים זרים מצידה של הוועדה המקומית וראש המועצה האזורית שפיר.

ההליך המינהלי - רישוי העסק

בחודש נובמבר 2007, הגישה החברה עתירה לבית המשפט לעניינים מינהליים בבאר שבע (עת"מ 396/07), שבגדרה ביקשה להכיר באתר כ"מפעל לטיפול בבוצה" לפי תקנות המים (מניעת זיהום מים) (שימוש בבוצה וסילוקה), תשס"ד-2004 (להלן: תקנות הבוצה), ולהצהיר כי מדובר בעסק שאינו טעון רישוי לפי דיני רישוי העסקים. לחילופין, טענה העותרת כי די ברישיונות העסק של מכוני טיהור השפכים, ואין חובת רישוי נפרדת לאתר. לחילופי חילופין, דרשה החברה כי המשיבים יוציאו לאתר רישיון עסק או רישיון זמני. בחודש אפריל 2009, הגישה החברה עתירה מינהלית נוספת (עת"מ 286/08), שבגדרה ביקשה כי המועצה האזורית שפיר (להלן: המועצה האזורית) והוועדה המקומית יוציאו לאתר רישיון עסק בתנאים שקבע המשרד להגנת הסביבה, בטענה שהתנאים הנוספים שנקבעו על-ידי המועצה האזורית הם בלתי-חוקיים ומקורם בשיקולים זרים. בנוסף, ביקשה החברה להצהיר כי לא נדרשת הצגת תעודת גמר מהוועדה המקומית כתנאי למתן רישיון העסק, וכן כי יינתן לה רישיון זמני בתנאים שקבע המשרד להגנת הסביבה. הדיון בשתי העתירות אוחד, והצדדים הגדירו את רשימת הפלוגתאות הצריכה להכרעת בית המשפט.

בית המשפט לעניינים מינהליים (כב' השופטת (כתוארה אז) ר' אבידע) דחה את עתירות החברה (להלן: פסק הדין המינהלי). בית המשפט פסק כי לשם הפעלת האתר נדרש רישיון עסק, שכן תחום פעילותו (טיפול בבוצה) נכלל בגדר פרט 5.1(ג) לצו רישוי עסקים (עסקים טעוני רישוי), התשנ"ה-1995 (להלן: צו רישוי עסקים) שעניינו "אשפה ופסולת - עיבודה, ניצולה, מחזורה". בנוסף, נקבע כי האתר אינו יכול לחסות תחת רישיונות העסק של מכוני טיהור השפכים שמהם מפנה החברה את הבוצה. בצד האמור, בחן בית המשפט את התנאים למתן רישיון עסק שהציבה המועצה האזורית בפני החברה, אישר את חלקם וביטל אחרים. בין התנאים שאושרו - הדרישה להציג תעודת גמר; מתן רישיון זמני לתקופה מוגבלת עובר להכרעה בשאלת רישיון העסק הקבוע; הסדרת דרך גישה וסלילתה; הצבת ביתן שמירה לצורך שמירה, פיקוח, רישום ומעקב; חיוב החברה להתקשר אך ורק עם מובילים מורשים העומדים בהוראות החוק; הדברת מזיקים בתיאום עם המועצה האזורית. בין התנאים שבוטלו - הגבלת כמות הבוצה השנתית, מעבר למגבלה שקבע המשרד להגנת הסביבה; הסדרת תנועת המשאיות; הגבלת שעות קליטת הבוצה במפעל לשעות הבוקר בלבד; הקמת צוות ליווי שיתכנס אחת לשבועיים לקביעת נוהלי עבודה, בקרה ופיקוח למפעל. בנוסף, דחה בית המשפט את טענת החברה כי ניתנה לה התחייבות שלטונית מצד המועצה האזורית כי המשרד להגנת הסביבה (ולא המועצה האזורית) יהיה זה שיקבע באופן בלעדי את התנאים לרישיון עסק.

           בית המשפט מצא כי ההיתר שהוציאה הוועדה המקומית למפעל אכן התייחס לביצוע קומפוסטציה לכלל חומרי הגלם, לרבות טיפול בבוצה, אך קבע כי היתר זה אינו כדין, שכן הטיפול בבוצה במפעל החברה אינו שימוש "הדרוש במישרין לייצור חקלאי", ולכן עומד בסתירה לתכנית החלה על המקרקעין וקובעת כי ייעודם חקלאי. נפסק כי בנסיבות אלה לא ניתן להעניק רישיון עסק קבוע או זמני למפעל. עם זאת, בשל העובדה שהמועצה האזורית הייתה מודעת לכך שמדובר בהקמת מפעל לטיפול בבוצה על קרקע חקלאית ונתנה למבקשת את "ברכת הדרך", נמנע בית המשפט מחיוב החברה בהוצאות המשיבים.

הערעור על פסק הדין המינהלי (עע"ם 6724/10) - טענות הצדדים

החברה מערערת על פסק הדין המינהלי. ראשית, נטען כי לא נדרש רישיון עסק לאתר עיבוד הבוצה. לדבריה, אין בצו רישוי עסקים פרט רישוי ספציפי המתייחס לטיפול בבוצה, ולפי ההלכה הפסוקה יש לפרש את הפריטים המנויים בצו בצמצום, בשל המגבלה שהם מטילים על חופש העיסוק. לטעמה, שגה בית המשפט קמא בקובעו כי טיפול בבוצה נכלל בפרט 5.1(ג) לתוספת לצו רישוי עסקים: "אשפה ופסולת - עיבודה, ניצולה, מחזורה". לשיטת החברה, התהליך המתבצע באתר הוא תהליך ביולוגי טבעי, רובו ככולו ללא התערבות יד-אדם, שבעבר היה מתבצע בחצרותיהם של מכוני טיהור השפכים ובשדות החקלאיים עצמם. הבוצה המעובדת המועברת לרשותה איננה בגדר "פסולת" אלא חומר גלם. החברה מוצאת תימוכין לטענתה זו בהוראות חוק שונות המבחינות בין טיפול בבוצה לבין טיפול בפסולת. תימוכין נוספים לטענתה מוצאת החברה בכך שצו רישוי עסקים קובע פריט רישוי נפרד ל"שפכים - עיבודם, טיהורם" (פריט 5.3(ב) לתוספת לצו), אף-על-פי שגם שפכים היו יכולים לכאורה להיכלל בגדר המונח "פסולת". החברה מוסיפה כי אתר לטיפול בבוצה נתון לפיקוח קפדני של המשרד להגנת הסביבה, ולכן אין הכרח להשתמש דווקא במכשיר רישוי עסק כדי להגשים את תכלית הבקרה והפיקוח. עוד נטען כי להתקנת תקנות הבוצה בשנת 2004 לא הייתה על השלכה על דיני רישוי העסקים.

           בהודעת הערעור, השיגה החברה גם על קביעות בית המשפט קמא ביחס לחלק מההוראות שקבעה המועצה האזורית לחברה כתנאי למתן רישיון עסק לאתר - הדרישה להצגת הצגת תעודת גמר (בעניין זה מוסיפה החברה כי דרישה זו עומדת בניגוד למה שנקבע בפסק הדין הפלילי); הקביעה כי רישיון העסק יינתן בתחילה לפרק זמן מוגבל של שנה כדי לאפשר בחינה מחודשת של הנושא; התנאי העוסק בהדברת מזיקים; והתנאי בדבר שעות הפעילות של האתר (שאותו החזיר בית המשפט קמא לבחינה מחודשת של המועצה האזורית). עוד נטען כי ההליך המינהלי שבו נקבעו התנאים הנוספים - היה פגום ולקוי. דא עקא, שטענות אלה אינן נכללות במסגרת סיכומי החברה, ולכן יש לראות בהן כטענות שנזנחו (השוו: ע"א 8168/03 ארנון נ' חשמל זועבי בע"מ, פסקה 28 וההפניות שם (לא פורסם, 8.11.2009))

           בהיבט התכנוני, סומכת החברה את ידיה על פסק-דינו של בית המשפט המחוזי בבאר-שבע בפסק הדין בערעור, שבמסגרתו בוטל כאמור צו ההפסקה השיפוטי שניתן בבית משפט השלום. לדברי החברה, בית המשפט לעניינים מינהליים כלל לא היה צריך להידרש לדיון במישור התכנוני, וממילא לא היה מוסמך לפסוק בניגוד לפסק הדין בערעור הפלילי ולבטל היתר בנייה שניתן כדין. עוד נטען כי קביעתו של בית המשפט לעניינים מינהליים שלפיה האתר הוקם על קרקע חקלאית מוכרזת, אינה מבוססת על תשתית ראייתית ואף אינה נכונה לגופה.

המשרד להגנת הסביבה והמועצה האזורית סומכים את ידיהם על פסק-דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים. לשיטתם, האתר לטיפול בבוצה שמפעילה החברה הוא עסק טעון רישוי לפי פריט 5.1(ג) לתוספת לצו רישוי עסקים. להשקפת המשרד, תקנות הבוצה שנכנסו לתוקפן ביום 22.3.2007 קבעו כי יש צורך בהליך עיבוד נוסף של הבוצה. עיבוד זה לא נדרש בעבר, ולכן לא נדרש בעבורו רישיון עסק קודם לכניסת התקנות לתוקף. עוד נטען כי אתר החברה אינו יכול לחסות תחת רישיון העסק של מכון טיהור שפכים כזה או אחר. המועצה האזורית מדגישה כי הבוצה שבה מטפלת החברה (בוצה מסוג ב') אינה אלא "פסולת" כקבוע בצו רישוי עסקים, שכן מדובר למעשה בתמצית הצואה המגיעה ממערכת הביוב הביתית, לפני שעברה טיפול לשם הפיכתה לבוצה מסוג א'. לדברי המשיבים, רישיון עסק הוא הכרחי לשם פיקוח על אתר לטיפול בבוצה מסוג ב', שמטבעו מועד למטרדים קשים של ריח, זיהום וחרקים.

           גם במישור התכנוני, סומכים המשיבים את ידיהם על קביעת בית המשפט לעניינים מינהליים, לפיה ההיתר שהוצא לחברה איננו כדין, שכן האתר אינו עומד בדרישות דיני התכנון והבנייה. לדבריהם, העובדה שבמפעל החברה מיוצר דשן לשימוש חקלאי, אינו הופך את המפעל עצמו לעסק "הדרוש במישרין" לייצור או עיבוד חקלאי, ולפיכך אין להפעילו על קרקע חקלאית ללא שינוי ייעוד או אישור לשימוש חורג. הוועדה המקומית טוענת כי השימוש שעושה החברה באתר הוא מסחרי ולא חקלאי, ולא נועד לשימושו העצמי של הקיבוץ. הוועדה מוסיפה כי החברה מפעילה את האתר ללא תעודת גמר בניגוד לדין.